TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-470/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de obligaciones emanadas de actos administrativos sancionatorios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 470 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-5062
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Apartadó y el Tribunal Administrativo de Antioquia
Magistrado sustanciador:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D. C., seis (06) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de Aguas Regionales EPM S.A E.S.P presentó una demanda ejecutiva[1] contra la señora Leidy Johana Fonseca Quintana. Con esta, la demandante pretende que se libre mandamiento de pago por la suma de un millón ochocientos noventa y tres mil ciento treinta y dos pesos ($1893.132) más los intereses moratorios causados desde el 14 de mayo de 2021 hasta la fecha de pago. Aclaró que el título que pretendía ejecutar era un fallo disciplinario que consignaba una sanción de multa contra una antigua empleada de la entidad.
2. El apoderado de la demandante explicó que Aguas Regionales EPM S.A E.S.P vinculó laboralmente a la señora Leidy Johana Fonseca Quintana se mediante un contrato de trabajo que suscribieron el 18 de julio de 2016. Informó que la empresa contrató a la demandada para que ejecutara labores de auxiliar de procesos. Señaló que la accionada renunció a su cargo el día 15 de noviembre de 2018. Afirmó que el líder de control interno disciplinario de esa entidad adelantó un proceso disciplinario contra Leidy Johana Fonseca Quintana y que emitió fallo disciplinario en el caso el día 17 de febrero de 2021. Aclaró que la decisión fijada en ese fallo fue imponerle la sanción de suspensión por el término de treinta (30) días a la demandada.
3. Mencionó que la accionada fue notificada del fallo disciplinario el día 12 de abril de 2021 y que esa decisión quedó ejecutoriada el día 16 de abril de 2021. Advirtió que el fallo contemplaba que se podía conmutar la sanción de suspensión por la de multa si no fuera posible ejecutar la suspensión, según la disposición del artículo 46 de la Ley 734 de 2002. Dio a conocer que el gerente general de Aguas Regionales EPM S.A E.S.P expidió la Resolución 20210910001102-08 del 29 de abril de 2021. Manifestó que, en esa resolución, el gerente conmutó la sanción de suspensión impuesta a la señora Leidy Johana Fonseca Quintana por multa de un millón ochocientos noventa y tres mil ciento treinta y dos pesos ($1893.132). Por último, explicó que esa resolución quedó ejecutoriada el día 30 de abril de 2021.
4. La demanda fue asignada al Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Apartadó el día 17 de agosto de 2021[2]. Ese despacho se pronunció sobre la competencia para instruir el caso en Auto del 24 de noviembre de 2021[3]. Concretamente, se declaró incompetente para tramitar el proceso y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Turbo. El juzgado dio a conocer que el artículo 172 de la Ley 734 de 2002 dispuso cuáles son los funcionarios habilitados para ejecutar las sanciones disciplinarias. También indicó que el numeral 4° del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) estableció que las copias auténticas de los actos administrativos ejecutoriados y que reconozcan derechos o consignen obligaciones claras, expresas y exigibles constituían título ejecutivo.
5. Igualmente, recordó que el numeral 6° del artículo 155 del CPACA atribuyó a los jueces administrativos la competencia sobre los procesos contenciosos contra autoridades municipales, distritales o particulares que ejercieran función administrativa y que no tuvieran una regla especial de competencia. Seguidamente, concluyó que no estaba facultado para juzgar esa controversia porque la demandante era una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal que ejercía función administrativa -Empresas Públicas de Medellín- y porque el título ejecutivo utilizado era un acto administrativo proferido y notificado por esa entidad.
6. El caso fue asignado al Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Turbo mediante reparto del 26 de noviembre de 2021[4]. Ese despacho se pronunció sobre el caso a través del Auto del día 10 de marzo de 2023[5]. El juzgado se negó a librar mandamiento de pago porque consideró que la propia entidad demandante podía obtener el pago de la multa por medio de un procedimiento de cobro coactivo. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra esa decisión[6]. Por lo anterior, el caso fue remitido al Tribunal Administrativo de Antioquia y fue repartido entre sus magistrados el día 1 de julio de 2022[7]. Esa corporación tomó una postura sobre la competencia para tramitar este asunto en Auto del 15 de febrero de 2023[8]. Específicamente, confirmó la decisión de negar el mandamiento de pago por falta de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.
7. El Tribunal advirtió que el juez administrativo de primera instancia no tuvo en cuenta que las entidades públicas tenían la facultad de elegir si adelantaban un procedimiento de cobro coactivo o si acudían a la administración de justicia para reclamar el pago de las obligaciones a su favor. Estableció que el asunto podía tramitarse por la vía jurisdiccional. Después, indicó que debía determinar cuál era la jurisdicción habilitada para instruir este caso. Expresó que el numeral 6° del artículo 104 del CPACA establecía los tres tipos de procesos ejecutivos que debía tramitar la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: los relativos a condenas o conciliaciones que provinieran de esa jurisdicción, los referentes a laudos arbitrales que involucraran a entidades públicas y los originados en contratos estatales.
8. Siguiendo esa norma, estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era competente para instruir los procesos promovidos para obtener la ejecución de actos administrativos derivados de contratos estatales. Indicó que la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para juzgar los demás casos de ejecución de actos administrativos, según la cláusula residual de competencia fijada en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP). Concluyó que la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria debía tramitar el caso que estaba analizando porque se trataba de un proceso ejecutivo respecto a un acto administrativo que no estaba relacionado con la contratación estatal.
9. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 13 de diciembre de 2023[9]. La Secretaría Judicial de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 17 de enero de 2024 y remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 19 de enero del mismo año[10].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
11. Esta Corporación ha señalado[12] que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso el conflicto de competencia será negativo. Por el contrario, el conflicto será positivo si las autoridades en disputa consideran que cada una es competente para instruir el caso.
12. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[13]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[14]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[15]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa manifiesten expresamente razones de índole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia para tramitar las demandas promovidas para ejecutar una sanción disciplinaria consistente en multa consignada en actos administrativos -reiteración del Auto 022 de 2022
13. La Corte Constitucional considera que la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar las demandas usadas para ejecutar una sanción disciplinaria de multa reflejada en actos administrativos. Esta corporación fijó dicha postura cuando emitió el Auto 022 de 2022. En la providencia, la Corte estudió las normas de competencia sobre procesos ejecutivos consignadas en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA[16], en el artículo 15 del CGP[17] y en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[18].
14. La Corte determinó que la primera de esas normas dispuso que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era competente para instruir los procesos ejecutivos promovidos con base en títulos ejecutivos derivados de laudos arbitrales que involucren a entidades públicas; que provinieran de condenas o conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción o relativos a los contratos que suscribieran las entidades públicas. Seguidamente, estableció que los procesos ejecutivos formulados para cobrar un acto sancionatorio disciplinario no encajaban en las categorías establecidas por esa norma especial de competencia.
15. A partir de lo anterior, concluyó que la norma de competencia que aplicaba a los procesos judiciales de ejecución de sanciones disciplinarias de multa consignadas en actos administrativos era la cláusula residual del artículo 15 del CGP y del artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Es decir, que la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para instruir estos asuntos porque no existía una norma especial aplicable. Además, advirtió que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había llegado a la misma conclusión cuando estudió un caso similar[19].
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
16. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensión entre 2 autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Apartadó que integra la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria. Por el otro, el Tribunal Administrativo de Antioquia que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda ejecutiva promovida por Aguas Regionales EPM S.A E.S.P contra la señora Leidy Johana Fonseca Quintana.
17. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon razones jurídicas para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos 3 elementos, la Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Apartadó y el Tribunal Administrativo de Antioquia. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar el asunto examinado
18. Aguas Regionales EPM S.A E.S.P presentó una demanda ejecutiva contra la señora Leidy Johana Fonseca Quintana para obtener el pago de la sanción disciplinaria de multa que le impuso a la demandada más los intereses respectivos. El título base de la ejecución consiste en el fallo de primera instancia proferido en el proceso disciplinario identificado con el número de radicación 2019-0001 y en la Resolución 20210910001102-08 del 29 de abril de 2021 que conmutó la sanción fijada en el fallo. Ambos son documentos que consignan la voluntad de una entidad pública[20] y consagran la ejecución de la función disciplinaria[21]. Es decir, en principio, se trata de actos administrativos.
19. La especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar ese tipo de controversia, teniendo en cuenta el contenido de la norma del artículo 15 del CGP y la regla establecida en el Auto 022 de 2022 de esta corporación. Por lo anterior, la Corte dirime el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer sobre la demanda analizada. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Apartadó para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
20. Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conocer de las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación cuyo título base de recaudo es un acto administrativo contentivo de una sanción disciplinaria consistente en una multa, de acuerdo con los artículos 15 y 422 del CGP.[22]
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Apartadó y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Apartadó conocer sobre la demanda presentada por Aguas Regionales EPM S.A E.S.P contra la señora Leidy Johana Fonseca Quintana.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5062 al Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Apartadó para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Tribunal Administrativo de Antioquia y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[3] Archivo 17AutoDeclaraFaltaCompetenciaAdtivos del expediente digital CJU-5062.
[4] Archivo 06ConstanciaReparto del expediente digital CJU-5062.
[5] Archivo 12AutoNiegaMandamientodePago del expediente digital CJU-5062.
[6] Archivo 14RecursoReposicion del expediente digital CJU-5062.
[8] Archivo 03AutoResuelveApelacion del expediente digital CJU-5062.
[9] Archivo 02CJU5062 -Correo Remisorio del expediente digital CJU-5062.
[10] Archivo 03CJU-5062 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-5062.
[11] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constitucional.
[13] Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[16] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
[17] Artículo 15. Cláusula general o residual de competencia. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil.
[18] Artículo 12. Del ejercicio de la Función Jurisdiccional por la Rama Judicial. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria. Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
[19] Auto del 26 de junio de 2014 proferido en el trámite del incidente identificado con número de radicación 11001-01-02-000-2014-01266-00 con ponencia del magistrado Angelino Lizcano Rivera.
[20] Teniendo en cuenta que, según sus estados financieros, Aguas Regionales EPM S.A E.S.P es una sociedad de economía mixta con una participación accionaria de mayoría pública -del 74,57%- y considerando que las sociedades de economía mixta constituyen una tipología de entidad pública de la Rama Ejecutiva según la Ley 489 de 1998.
[21] El fallo consagra que fue expedido en uso de las facultades legales conferidas en el artículo 67 de la Ley 734 de 2002 ( ).
[22] Regla de decisión del Auto 022 de 2022.